小选举区的导入、议院内阁制、选民的多样化，这些决定了政党在维持强大的党中央时必须能适应选民的变化。在野党在政策上越来越走中间投票点的路线，在野党为了在日本政坛竞争，也维持了强大的中央集团，党纪律也很严格。在对选民的争夺战斗中，自民党的政策决定权渐渐由政调会、总务会向内阁转移。为了笼络大多数选民，强有力的首脑是各党争相推出的战略。美国是总统直选，议会多数党不控制行政和司法部门。所以，强大的党中央就不发挥有效的作用。因此，日本政党中央干部的领导作用是选举胜利和执政顺利的重要保证。但为了解决自己的当选问题，一般议员是需要强有力的党干部的，在委托—代理理论中，有一个问题是道德风险问题，理性的个人有其自身的利益，他们会为了自己的贪欲损害集体的利益，为了使党干部的行为不损害议员自身的利益，议员会采用一些方法来控制党干部。
    议员控制党干部的第一个方法是支付高额的工资。使他们对未来收入有期待感。从而使他们私自动用党的资金的机会成本提高。第二个方法是只从稳定的选举区选拔干部。稳定选区选举出的政治家有把选举地盘让渡给子女的倾向,所以长期稳定的可能性较高，这就缓和了滥用权力的行为。自民党统治干部的第三个方法是频繁更替指导部的职务，这种方法的效果比第一和第二种方法差，从直观来看，让党干部转任各种工作会减少他在一个领域中构筑势力的可能性。但党的工作需要实行力，因此，这是种费用很高的方法。 
    当自民党一般议员和派阀按自己的意图分别行动时，就会面临‘囚徒困境’ 一样的情况。他们可能采取自灭性的行动。所以，自民党议员把重要的党运营的权力交给了超派阀的党干部。党中央会约束一般议员的行为，代表自民党全体的利益。
    自民党议员建立一定的制度结构，使党干部按议员的利益行事。议会内阁制决定自民党必须有强大的中央领导机构，这个机构解决3个问题。1）作为执政党容易发生过度的财政支出，党的中央干部可以抑制这种倾向。2）为了取得中选区、小选区竞选的胜利制定党的政策。3）贯彻党的方针，控制行政和法院系统。由于自民党控制政府的公共财政支出，所以议员可以向支持集团分配特别利益，如果没有党中央干部的制约，一般议员会随意分配政府预算。
    要获得中选区、小选区竞选的胜利，议员的自身信用是必不可少的，在强有力的党组织中，党的政策公约和信用可以帮助议员当选。自民党议员必须依赖党干部，党干部是从在任议员中任职期最长，选举失败可能性最小的议员中产生出来的。所以党干部有信守的动机，并掌握强制一般议员信守公约的权利，自民党必须维持党的信誉吸引选举资金。
    在日本，‘无所属’的政治家（不属于任何党派）很难为献金者提供单独利益，也不能保证维持长久的政治公约，所以很难筹集竞选资金。而政党是维持长期信誉的实体组织。因此政党比‘无所属’的政治家在私人利益供与上更有实力和信用度。
    政党是阶级的代表，是政治生活的基础。政党在所有问题上结成最小获胜联盟 ，减少了交易费用。政党是为了赢得议会多数而结成的基本竞争单位。从组成联合的成员偏差性减少的角度看 ，政治家负担的成本随着交涉费用的减少而减少。
    自民党的派阀只是部分解决了集体产生的问题。派阀消除不了恒久联合产生的交易费用。到现在为止还没有达到在国会过半数的派阀。因此自民党议员把超派阀的诸权限委托给党的干部。
    自民党一般议员委托党中央干部统治全党，同时授予他们一定的行动权限。一般议员有时必须接受违反自己利益的制约。不接受这种制约会导致别的议员‘免费乘车’ 。党干部为了取得工资额以上的收入（如金钱，权限），有利用党的集团资源牟利的动机，如果一般议员没有有效手段加以控制，就会使自己的个人利益受损。自民党的议员在控制党中央干部时也使党的组织更有效力、更强大,党干部在选举获胜中有重要作用,但为了全体议员的利益他们也要接受严格的监督。

    第四节 日本的立法结构和政府外监督组织的影响

    一，立法结构
    日本国宪法规定了国民主义，以国民的意志决定国家政治。为了体现国民民主主义精神，规定以国民选举产生的国会是国家的最高权力机关，国家的立法活动由国会负责。国会由众议院和参议院组成，为了体现内阁制政体，确立了众议院优先的原则。参议院只是监督众议院的立法，在众议院解散时，暂时担当立法工作。由于参议院的性质，100名议员的选举采取了全国选区的比例代表制，另外150人从中选区选出。以有效监督众议院的立法，但60年代以后，党派政治在参议院盛行，发挥不了监督的作用。近来日本国民缩小参议院的呼声日益高涨，所以日本的国会以众议院为立法主体。
    也许是汲取军国主义的教训，日本实行众议院优先的制度，但在某种意义上，牺牲了三权分立的相互制衡的效果。在议院和内阁的关系上，内阁相对保持了一定的权限，国会在质询政策时，内阁成员必须参加，回答提问，这分为书面回答和口头回答两种。国会答辩采取向社会转播的形式，让广大人民可以看到这些答辩。众议院还独享提出内阁不信任案的权力，只有众议院有权提出内阁不信任案，而参议院没有此权，这也是内阁制下，众议院优先的表现。当不信任案通过后，内阁必须辞职。同时首相也有权解散众议院，让选民重新选举议员直接表达自己对政府政策的观点。但首相无权解散参议院，这也是参议院监督立法的性质决定的。在众议院解散期间由参议院负责立法权和紧急对策权。众议院重新组成后，内阁必须总辞职。
    在立法的过程中，内阁是立法主体。在日本议院内阁制下，自民党一党独裁的政党体制直接决定立法的过程，因为自民党控制议会多数，同时由自民党组阁，所以内阁制定的大多数法案可以在议会通过。而在野党在议会中占不到多数，缺乏阻止自民党的手段。由内阁立法就渐渐成为惯例。
    在日本宪法学界有关于内阁是否有立法权的争论，有的学者就认为既然规定国家立法由国会负责，那末内阁就无立法权，就不应提出议案。但在目前日本的政治制度下，大部分法案由内阁提出和制定是必然的，由表4.1可以充分说明。
    表4.1 内阁提出法案数与法案总数的比较(1956-1985) 
    国会闭会日 法案总数（A） 内阁提出法案数（B） B/A
    1966/12/20 164 150 0.915
    1967/12/23 147 140 0.952
    1968/12/21 111 102 0.919
    1969/12/02 97 92 0.948
    1970/12/18 146 126 0.863
    1971/12/27 147 116 0.789
    1972/11/13 131 114 0.870
    1973/09/27 118 103 0.873
    1974/12/25 124 108 0.871
    1975/12/25 98 78 0.796
    1976/12/28 85 73 0.859
    1977/12/10 91 76 0.835
    1978/12/12 113 96 0.850
    1979/12/11 72 63 0.875
    1980/11/29 115 100 0.870
    1981/11/28 95 77 0.811
    1982/12/25 103 83 0.806
    1983/11/28 81 70 0.864
    1984/08/08 78 70 0.897
    1985/12/21 119 101 0.849

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