二，政府行政组织机构
    图5.1 中央省厅的再编图 
    再编前 再编后

    总理府 内阁府
    经济企划厅 男女共同参画会议
    冲绳开发厅 经济财政咨询会议
    综合科学技术会议
    中央防灾会议
    防卫厅 防卫厅 
    国家公安委员会 国家公安委员会 
    总务厅 
    自治省 总务省
    邮政省
    法务省 法务省
    外务省 外务省
    大藏省 财务省
    文部省
    科学技术厅 文部科学省
    通商产业省 经济产业省
    农林水产省 农林水产省
    建设省
    运输省
    国土厅 国土交通省
    北海道开发厅
    环境厅
    厚生省 环境省
    劳动省 厚生劳动省

    2000年日本改组行政组织。从图5.1可以看出日本中央政府的行政组织再编后有二个特点：
    1，日本防卫厅没有变动，战败后，日本宪法第九条禁止日本保有军事力量。但自民党一直希望修改宪法并把防卫厅升格为防卫省，日本国土大臣扇在公开场合就多次提出升格防卫厅。日本近期的防卫白皮书也提出建立防卫省。但由于日本许多国民不受右翼的鼓动。所以防卫厅暂时没有作升级。
    2，根据日本经济发展的需要，日本政府的内阁机构由一府21省厅（金融委员会除外），改变为现在的一府12省厅。精简了机构，大大减少了行政机构的人数，提高了办事效率。
    这次改革适应了日本选民和利益集团的变化，为了适应IT产业和高技术产业的兴起，在文部省加入部分科学技术厅，改为文部科学省。为了推动产业界的产业升级，清除日本落后产业，贯彻科技为先导的产业政策，把部分科学技术厅分到管理企业的通产省，组建经济产业省。而日本产业结构开始从公共建设、农业、运输业转到高科技产业，相对庞大的运输省、国土厅、建设省合并成为国土交通省。邮政的民营化是实行小选区制后，日本政策的一大转变，国民对官僚“天降制度”的不满，在小选区下的激烈的政党竞争使执政党必须采取更贴近一般选民的立场，所以邮政省、自治省和总务厅合并成为总务省。随着城市选民对环境政策的偏好，环境厅和部分厚生省合并升格为环境省。而为了拉拢城市白领阶层，同时提供更强有力的国民健康保险计划，适应日本社会的老龄化，把部分厚生省并到劳动省成立了厚生劳动省。这次改革最明显的是总理府、经济企划厅、冲绳开发厅合并为内阁府，这是日本小选举区制下，强有力的政党在贯彻经济政策时的必然选择。小选举区制下，政策竞争成为主要选举战略。这就要求有统一的政党政策，而统一的政党政策要求有强有力的政党中央指导部。执政党指导部的最高领导同时是政府首相，所以在加强政策力度时，首相的权力必然增大。而日本内阁制又要求首相有强有力的指导力，因此为了在小选区赢得竞选，政府的首脑部的权力集中会继续下去。中选举区制下的首相是协调各派阀的调整者。在小选区制下，首相成了真正的政策执行者，所以在内阁府下设立了经济财政咨询会议和综合科学技术会议。在经济政策上，首相会有更大的发言权，而经济形势的变化，需要首相在科技发展上执行更强有力的政策以适应日本选民和利益集团的变化。
    三，内阁主宰、“议”“行”相容
    日本内阁制下，由议会多数党或多数党联盟组阁。多数党组阁时，内阁职位的分配取决于各派阀的力量。而多数党联盟组阁时，政党在内阁的职位分配取决于政党在议会的席位。大的政党会分占重要的内阁位置，而小的政党只有少数次要的位置。
    日本一极多党的政党体制使自民党控制议会,从而自民党拥有巨大的权力，可以使“议”和“行”得到最大形式的统一。“议”由自民党占多数的议会“议”，“行”则由自民党控制的内阁“行”。议会的监督也因为在野党实力不强而只能利用议会辩论揭露自民党的愚蠢，但实质效果很少。所以日本的内阁集权比较充分，内阁制定的法案占总法案数的80%以上。这是自民党一党执政产生的后果，而自民党一党独裁是有其深刻的经济和国际背景的。战后，日本进行了民主改革，但冷战开始后，美国支持日本的保守势力，财阀和大的资产阶级集团并没有被消灭，成为自民党的阶级基础和经济基础，这确立了自民党的一党独裁地位。也就决定了日本内阁集权超过西方别的国家，也决定了议会和内阁相互制约的效果不明显。
    日本内阁制下自民党的意见会直接变成行政部门首脑的意见，而政府制定的法案一经自民党政调会通过，自民党议员会在国会通过法案。在日本像自民党有强有力的党中央的政党才能在选举中获胜，而强有力的党中央会成为行政的首脑机构。这样，党中央就会控制议会、行政、司法，而且很难监督。在美国立法机构和司法机构监督行政的执行，而在日本只有选民在不得已的情况下才会团结起来推翻自民党。当然在选民这样做之前自民党的议员会看到一些迹象，根据这些迹象他们会向党中央施加压力，促使其改正，但当党中央一意孤行时，要麽自民党会下台，要麽党内的议员会分裂。象自民党1993年的下台就是议员分裂造成的。之后，自民党为了防止这种情况，加强了党的领导作用，抑制派系斗争。党中央在失去选民支持后，一般会选择内阁辞职的道路。在小选区制下，政策决定政党竞选的胜负，所以在首相失去支持后，会马上受到党内议员的压力，所以日本是间接型政治控制模式，和美国的总统任期是固定的相反，日本首相是随选民意愿更迭的。
    一般认为日本官僚的权力很大，具有独立性。但自民党只是委托官僚执行自民党的政策。官僚按议员的意愿执行政策，议员就不会干涉，当不符合议员利益时，议员就会用立法手段推翻官僚的决定。官僚只有按自民党希望的那样起草法案，自民党干部才把起草法案的工作交给官僚。
    自民党长期是议会多数党,党的干部就决定官僚的任命和升迁，所以官僚会制定符合自民党利益的法案，对在野党官僚显然没有这种动机。在日本国会答辩时在野党政治家就指出如果自民党的议员要求情报官僚会提供几十页，而在野党要求的话只提供几页。优秀的国立大学学生作为潜在的官僚预备军也知道自民党可以随意操纵官僚，因此，反对自民党政策的学生一般避免担任官僚职务。
    国会议员只通过符合自己意图的官僚提案。在国会议员不反对的一定范围内官僚有制定法案的裁量权。事实上立法部门对官僚提案的修正在日本式的内阁制国家比美国式的元首直选制国家更容易。根据“结构诱导均衡理论” ，日本议会由于自民党的稳定多数和党内集权性构造决定了日本的国会议员比美国的国会议员更容易强制行政机构。在美国总统直选和两大政党制构成分割政府，议会对行政的控制就不如日本。（见图5.2）

    图5.2 官僚的执行和议会的修正（1）

    B 

    L Y Z P

    在二元的政策空间上，显示了总统(P)和一院制立法部多数党(L)的政策选好。总统和议会把计划的实行工作委任给官僚（自身选好为B）。议会通过法案后由总统签字生效,官僚执行。最初，议会和总统的帕累托最优点归结在L-P线上（契约曲线LP）。因此总统和议会只把在这条线上的计划作为法律。如果官僚脱离这条契约曲线（如B点），总统和议会会制定修正官僚的第二个法案，议会和总统比B点更倾向于Y-Z线上的点（Y、Z线为LP线和通过B点的无差别曲线相交点之间的线），因此总统和议会的第二个法案会选择从B点计划转移到Y-Z线上的点。

    图5.3 官僚的实行和议会的修正（2）
    B

    L X P
    b

    现假定议会和总统作出协商在X点决定法案（参照图5．3），假定官僚在b点上执行计划，现在如果议会通过决议，使官僚的计划移到X点（非2/3多数），那么总统会否决这个提案，因为b点接近总统的选好点P。同理官僚在X点的左侧执行方案，议会也会否决总统向X点右侧转移的方案。也就是说，官僚只要在LP上任意一点制定、执行立法计划就可以不受议会和总统的束缚。困扰总统和议会的情形也影响在议会里的党派联盟，当2个以上的政党为通过法案合作时，官僚在政党指定的点之外执行方案时，政党联盟也不能修正。同一个政党有2个以上集团存在时会发生同样的困境。
    但像日本稳定多数政党（一级多党制）的内阁制下，这种情况就会消失。行政最高管理者（内阁总理大臣）同时也是立法部多数党的指导者。最高管理者的政策点（P）和议会的政策点（L）是一致的，因此官僚就不能在P、L之外执行政策。而且一个政党掌握议会完全多数，象多党联盟发生的情况就不会发生。在自民党严格的纪律下，议员也不会在执行法案上有分歧。所以，日本政府内阁制的结构性质决定了日本的官僚必须执行自民党的政策。因此，自民党议员对日本官僚的统制，比西方议会对官厅的统制要强大。
    1993年以后，事情变得复杂了，自民党长期不能保持议会多数，必须与其他政党联合执政。党派联盟在政策上的分歧会直接影响官僚的执行。自民党在政策制定上要更多地听取联盟内别的党派的意见。当意见分歧得不到解决，联合政府就面临解散的危机。
    执政党议员可以控制官僚，因为1）他们有拒否权。他们可以拒否官僚的任何提案。2）他们通过政府掌握官僚的人事任命权。国会议员任命政府的上级官僚，决定官僚的晋升。因此上级官僚就任命符合国会议员利益的下级官僚。他们作为大臣站在官僚的最上层，控制着官僚的升迁。
    自民党控制立法、行政，和日本国家主导的政治经济体制也有很大关系。 战前国家主导的基础是天皇制和以财阀和国家垄断为中心的统制经济。战后经过民主化改革，消灭了国家主导的两个基础。但战后的社会重建，高速经济增长使日本的政治经济体制不得不回到国家主导的轨道。而战前延续下来的官僚，则为这种回归提供了力量。明治维新后，日本的官僚就是实现国家主导的具体但当者。在战后的政治经济体制中官僚也占据了重要地位，自民党和官僚保持了紧密的关系，自民党议员中有许多前官僚，自民党议员中30%出身于官僚，而2/3的首相也是官僚出身。他们熟悉官厅的情况，知道控制官厅的方法。每次众参两院选举，都平均有13名官僚加入到自民党的阵营中来(见表5.1)。战后日本的经济政策多半是由官僚制定的。

    表5.1 众议院初当选的官僚数 
    选举年 局长以上 课长以下
    自民党 社会党 其他 自民党 社会党 其他
    1958 3 1 0 0 0 0
    1960 9 0 0 3 0 0
    1963 5 0 0 2 1 1
    1967 2 0 0 5 1 1
    1969 6 0 0 4 0 0
    1972 2 0 0 8 1 0
    1976 8 0 0 6 1 1
    1979 2 0 0 4 0 2
    1980 0 0 0 3 0 0
    1983 1 0 0 7 0 1

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